内容提要
信访举报、检举控告是干部群众向组织反映问题的重要渠道，是群众监督的重要载体，同时也是纪检监察机关问题线索的重要来源。对于依纪依法行使检举控告权的干部群众，纪检监察机关必须旗帜鲜明地予以支持和保护。但实践中，也有个别人故意捏造事实、伪造材料，向纪检监察机关恶意举报，既严重浪费纪检监察机关监督执纪执法资源，扰乱举报秩序、污染社会风气，也伤害党员干部干事创业积极性，破坏地方政治生态、危害党的团结统一，必须予以严肃惩处。由于诬告陷害与错告行为在表现形式上具有一定的相似性，实践中要特别注意对二者进行区分，仔细甄别举报内容，全面把握细节、充分论证研判、精准区分处置，切实做到审慎准确、不枉不纵。
基本案情
王某，中共党员，A区某街道办事处原副主任。王某因工作理念和行事风格等方面的原因，长期与该街道办事处主任张某不合，特别是几次职务职级晋升无果后，王某怀疑张某“暗中使绊”，心中怨念更甚。2022年5月，张某负责辖区内几个老旧小区的提升改造工程，王某在单位食堂听人聊到张某这次“得了个肥差”，又发现张某经常与施工方负责人出入单位，越瞧越觉得张某“有问题”，于是同时向市、区两级人大、政协、公安、检察和纪检监察机关投递匿名举报信件，举报张某在负责工程期间接受施工方宴请并收受礼品礼金。A区纪检监察机关经初步核实后认为举报内容不实，对问题线索予以了结，但张某受到举报以及被组织核查的事情在单位引起议论，给其带来了很大心理压力。
分歧意见
本案例中，对于王某的行为应如何认定，存在两种意见。
第一种意见认为，王某举报内容不实，是由于其了解情况不全面或者对问题的理解认识有偏差，其行为属于错告，应当由纪检监察机关根据《纪检监察机关处理检举控告工作规则》（以下简称《检举控告工作规则》）第四十五条的规定对其进行批评教育。
第二种意见认为，王某根据道听途说和主观臆测，蓄意夸大、捏造事实，匿名向多部门散发举报信，意图使张某受到不良政治影响、名誉损失或者责任追究，其行为属于诬告陷害，应当依据《检举控告工作规则》第三十九条和2018年《纪律处分条例》第五十二条第二款定性处理。
意见分析
经研究，我们同意第二种意见，王某的行为应认定为违反政治纪律，诬告陷害行为。
（一）准确把握诬告陷害与错告的区别
实践中，诬告陷害案件的查处难度较大，主要是难以准确区分诬告陷害与错告，对诬告陷害行为的定性争议较多、难以把握。从本质上讲，诬告陷害与错告性质不同，但实践中二者都表现为反映问题与事实不符，行为方式具有一定的交叉、包容或相似性，界限并不十分清晰，有些恶意举报人会以“错告”为由逃避处理，给认定和处理诬告陷害行为带来困难。但是，2018年《纪律处分条例》和《检举控告工作规则》都对诬告陷害行为作出了明确规定，并就区分诬告陷害与错告提供了判断标准、划出了区分界限。我们认为，区分诬告陷害与错告，应当重点把握以下几个方面。
一是主观意图不同。诬告陷害通常是指举报人出于打击报复、栽赃嫁祸、猜疑嫉妒的动机，刻意捏造事实或伪造材料，意图使他人受到不良政治影响、名誉损失或者责任追究，行为人主观上对此具有故意心态（追求或放纵）；而错告是指举报人出于维护党纪法规、捍卫权益和维护公平正义等正当目的向党组织和有关机关反映问题，其自认为举报内容是真实的，但由于举报人了解情况或认识问题的局限性造成举报失实，行为人主观上对举报失实具有过失。当然，主观目的判断往往需要客观证据的支持，我们既要注重通过谈话获取直接证据，也要注重扎实取证，通过综合考量举报问题来源、举报内容特点、举报方式、举报时机、举报人与被举报人之间关系等因素，准确判断举报意图，适当时还可以运用推定规则对行为人的主观意图进行认定。
二是举报内容的事实依据不同。诬告陷害是有意捏造事实，行为人往往颠倒是非、恶意编排、捕风捉影，有的举报看似内容清晰、有理有据，但要么张冠李戴，要么无中生有；有的标题和表述“上纲上线”，但反映问题不实际不具体，可查性不强；有的虽然直接点明问题，但没有提供任何材料或说明，甚至主要是侮辱性表述。总而言之，就是举报内容缺乏事实基础。而错告举报内容一般都基于特定事实或经历，举报人能够大致说清问题来源，并非刻意捏造或伪造。实践中，一些举报人通常会刻意放大问题，把片面事实“放大”为主要事实，把小问题“渲染”成大问题，造成诬告、错告混同，增加了行为性质认定难度，需要办案人员重点研判举报内容是“无中生有”还是“道听途说”，是“添油加醋”还是“照本宣科”。本案例中，王某虽然看到张某与施工企业负责人交往较多，且听到了有关张某可能存在廉洁问题的传言，但这些都属于“道听途说”，充其量只能反映张某在履职过程中存在一定程度的廉政风险，但王某却凭主观臆测捏造张某“接受施工方宴请并收受礼品礼金”的事实，这就属于“添油加醋”“无中生有”，带有明显的主观恶意。
三是反映问题的方式不同。一般来说，诬告陷害中的举报人知道自己所反映的“问题”是捏造的，经不起核查，通常会采取比较隐蔽的举报方式。同时，由于其主要目的是使他人受到不良政治影响、名誉损失或者责任追究，因此通常会采取“广撒网”的方式多头举报，有意扩大知情范围，如果能够引起纪检监察机关关注固然是好，即使“告不倒、查不实”，也会对被举报人在思想压力、工作状态、组织评价、家庭关系、评优晋升等方面造成实质上的不良影响。而错告中举报人的意图是使有关部门启动对相关人员或相关问题的调查，以尽快查明事实、纠正错误、追究责任、挽回损失，因此往往会通过组织程序或正当渠道，有针对性地向党组织、纪检监察机关或司法机关反映问题，一般不会采取过于隐蔽的举报方式（不排除举报人为避免打击报复而采取化名、匿名等形式），也不会向无关单位或部门散发举报信。本案例中，王某同时向市、区两级人大、政协、公安、检察和纪检监察机关投递匿名举报信件，这种多头、散发的举报方式，更容易给张某带来不良的政治影响、名誉损失或者责任追究。
（二）认定诬告陷害行为需要注意的问题
一是匿名诬告本身就属于“政治品行恶劣”的行为。有观点认为，根据2018年《纪律处分条例》第五十二条第二款的规定，认定诬告陷害行为，需要行为人具有“政治品行恶劣”的前提条件。我们认为，这里的“政治品行恶劣”不具有构成要件的作用，只属于注意规定或者提示性用语：一方面提示诬告陷害行为属于违反政治纪律范畴，体现了诬告陷害行为从“侵犯党员权利、公民权利的行为”（2003年《纪律处分条例》）到组织纪律（2015年《纪律处分条例》）再到政治纪律（2018年《纪律处分条例》）的性质演变过程，更加突出了该行为的政治危害性；另一方面提示诬告陷害行为是“政治品行恶劣”的同义语，即2018年《纪律处分条例》第五十二条第二款规定的违纪行为仅限于“制造”，该行为不符合党员对党忠诚老实的要求，造成了损害或不良影响，党员干部有诬告陷害行为，本身就属于“政治品行恶劣”。因此，在查处诬告陷害行为的过程中，一般不需要单独调取能够证明行为人“政治品行恶劣”的证据材料。
二是不以实际受到责任追究为必要条件。根据《检举控告工作规则》第三十九条第一款的规定，行为人采取捏造事实、伪造材料等方式反映问题，意图使他人受到不良政治影响、名誉损失或者责任追究的，属于诬告陷害。也就是说，只要行为人所捏造的违纪违法事实足以引起有关机关和组织追究被诬告陷害人的纪律或者法律责任即可，不需要被诬告陷害人实际受到了纪律或者法律责任追究。当然，对于因诬告陷害行为导致他人错失提拔晋升、评优评先、调整交流等机会，给他人身体状况、家庭情况、工作状态等造成消极影响的，或者引起有关机关和组织启动责任追究程序的，办案人员也要注意收集相关客观证据，用以证明诬告陷害行为给他人造成的不良影响和后果。
三是区分不同情形予以适当处理。考虑到实施诬告陷害行为主体的多样性，对不同主体应当实施分类处置的方式。其中，对于诬告陷害人系党员、监察对象的，要充分运用监督执纪“四种形态”，根据情节轻重给予党纪政务处分或相应处理，涉嫌犯罪的移送公安、司法机关依法处理。对于党员、监察对象以外的其他举报人员涉嫌诬告陷害的，根据相关法律法规，应当及时移送有关单位依规依纪依法处理。为体现向诬告陷害者亮剑的坚定决心和为干事创业者撑腰鼓劲的鲜明态度，一方面，根据《检举控告工作规则》有关要求和工作实际，对于具有“手段恶劣，造成不良影响的；严重干扰换届选举或者干部选拔任用工作的；经调查已有明确结论，仍诬告陷害他人的；强迫、唆使他人诬告陷害的；其他造成严重后果的”等情形，从重处理。另一方面，有关单位或组织要及时与被诬告陷害的党员干部以及监察对象开展谈心谈话，加强心理疏导，消除顾虑，伸张正义，引导党员干部干事创业、担当作为。需要特别注意的是，对于举报人因了解情况不足或认识问题的局限性造成举报失实，主观上不具有诬告陷害他人意图的错告行为，不作为违纪违法行为评价。
四是注意执纪执法实践经验的总结。实践中，滥用检举控告权利的行为表现形式多样，要注重梳理总结诬告陷害与错告的具体情形，积累办案经验和调查取证方法，为打击诬告陷害行为提供操作依据。根据执纪执法工作实践，诬告陷害行为的主要表现形式有：出于政治目的，玩弄权术，陷害、抹黑、诋毁他人；编造他人违纪违法事实，意图转移视线、混淆视听，干扰阻挠组织审查调查；故意捏造事实，栽赃嫁祸、恶意中伤，打击报复他人；个人非正当利益或者不合理诉求没有得到满足，发泄私愤、抹黑诋毁他人，企图谋取不正当利益；等等。当然，上述行为特征和表现形式难免挂一漏万，实际工作中还应结合案件具体情况综合判断把握，特别是对于反映问题复杂、诬告与错告行为交织的情形，如果暂时难以分清，不要急于处理，而应组织力量仔细甄别，稳妥审慎地作出认定。需要注意的是，根据《检举控告工作规则》的规定，认定诬告陷害行为应当经设区的市级以上党委或者纪检监察机关批准。